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“财库〔2019〕38号”的这些亮点“亮”到你眼睛没?
作者: 来源: 更新时间:2019-08-09 浏览量:27

日前,《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号,以下简称“38号文”)文件正式公布出台,将于2019年9月1日实施。这是为贯彻落实中央深改委审议通过的《深化政府采购制度改革方案》和《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》(国办发〔2018〕104号)有关要求,构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系而作出的一项重大政策制度安排。


38号文包含的全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法、严格执行公平竞争审查制度、加强政府采购执行管理、加快推进电子化政府采购、进一步提升政府采购透明度、完善政府采购质疑投诉和行政裁决机制等六个大的方面,深刻揭示了党和国家对政府采购领域优化营商环境的高度重视,对保护供应商公平竞争合法权益深切关怀,是推动政府采购事业健康有序发展的“大手笔”。笔者用“负面清单+制度措施”作为概括,供业界参考。


最大受益者是供应商


38号文”是一场惠及广大参与政府采购活动合法供应商的“及时雨”。无论从38号文的出发点和落脚点看,针对的是影响供应商参与政府采购活动的种种“蕃篱”,保护的是供应商合法拥有的权益。


一是填平政府采购供应商因所有制形式而产生的“沟壑”。38号文”第一条第(一)款禁止“以供应商的所有制形式、组织形式或者股权结构,对供应商实施差别待遇或者歧视待遇,对民营企业设置不平等条款,对内资企业和外资企业在中国境内生产的产品、提供的服务区别对待”。告诉众人在市场经济影响下,以大欺小、以强凌弱等企业竞争中的不公平现象不能在政府采购领域有兹生的土壤。


二是方便供应商全国范围内自由竞争。38号文第一条第(二)款禁止“除小额零星采购适用的协议供货、定点采购以及财政部另有规定的情形外,通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件,妨碍供应商进入政府采购市场”,要求业界不得在政策之外开启地方保护主义的后门,从根本上促进了供应商的横向流动,对于促进公平竞争无疑大有裨益。


三是降低供应商投标成本。38号文第一条第(三)款禁止“要求供应商在政府采购活动前进行不必要的登记、注册,或者要求设立分支机构,设置或者变相设置进入政府采购市场的障碍”,所有的对供应商参加政府采购活动前的一切变相障碍物得以清除,可以大大方便广大供应商参与政府采购活动,也减少了他们的投标成本,实则是为企业“成本瘦身”的绝佳体现。


四是破除政府采购以供应商规模和成立年限的门槛。38号文第一条第(四)款禁止“设置或者变相设置供应商规模、成立年限等门槛,限制供应商参与政府采购活动”,大大促进了企业特别是创新企业参与政府采购活动的积极性,使他们在政府采购这块沃土里汲取养分,发展壮大。


五是将废除供应商参与政府采购活动不必要的“敲门砖”。38号文第一条第(五)款禁止“要求供应商购买指定软件,作为参加电子化政府采购活动的条件”,这条措施可以说是一举两得,一方面断了某些机构以“敲门砖”作为营利的手段,促进电子化政府采购的发展;另一方面为供应商节省了不必要的成本投入,也可以说是消灭了供应商从事“线上”政府采购活动的一个路障。


六是驱散政府采购供应商获取准确采购信息的“阴霾”。38号文第一条第(六)款禁止“不依法及时、有效、完整发布或者提供采购项目信息,妨碍供应商参与政府采购活动”,任何人想通过采购信息的非对称性使供应商参与政府采购活动的受影响的愚蠢做法都要扔进历史的垃圾堆。


七是明确政府采购以非法手段要求采购人选择代理机构的违法性质。38号文第一条第(七)款禁止“强制要求采购人采用抓阄、摇号等随机方式或者比选方式选择采购代理机构,干预采购人自主选择采购代理机构”,采购人有充分的权利选择为其提供采购服务的供应商(社会中介代理机构),这是遵崇《政府采购法》第十九条“采购人可以委托集中采购机构以外的采购代理机构,在委托的范围内办理政府采购事宜。采购人有权自行选择采购代理机构,任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”的有力体现,有利于社会中介代理机构行业供应商的有序竞争。


八是政府采购乱作为无藏身之地。38号文第一条第(八)款禁止“设置没有法律法规依据的审批、备案、监管、处罚、收费等事项”,笔者理解本条列举的事项必须要有法律法规作依据,否则供应商可以不予理睬,针对的是除供应商以外的政府采购当事人,受保护当然是供应商。


九是明确了政府采购采购人确定中标人按评审结论为正常和按随机方式为例外的工作原则。38号文第一条第(九)款禁止“除《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十八条规定的情形外,要求采购人采用随机方式确定中标、成交供应商”,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十八条第二款规定“采购人应当自收到评标报告之日起5个工作日内,在评标报告确定的中标候选人名单中按顺序确定中标人。中标候选人并列的,由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定中标人;招标文件未规定的,采取随机抽取的方式确定。”这里保护的是中标供应商的利益,废除了采购人任意剥夺中标人中标权利的做法,因为“随机”看似公平,实则是很不公平,破坏了政府采购的游戏规则。


十是看到了政府采购保护供应商合法权益的进程只有开始没有结束。38号文第一条第(十)款规定禁止“违反法律法规相关规定的其他妨碍公平竞争的情形”,充分说明任何妨碍公平竞争行为的还有待发现,只要是于法无据的苛求供应商的行为都是影响公平竞争和建立良好营商环境的“拦路虎”和“绊脚石”,必须坚决打掉。


制度出台前须经审查

38号文第二条规定“各地区、各部门制定涉及市场主体的政府采购制度办法,要严格执行公平竞争审查制度,充分听取市场主体和相关行业协会商会意见,评估对市场竞争的影响,防止出现排除、限制市场竞争问题。重点审查制度办法是否设置不合理和歧视性的准入条件排斥潜在供应商参与政府采购活动,是否设置没有法律法规依据的行政审批或者具有审批性质的备案,是否违规给予特定供应商优惠待遇等。经审查认为不具有排除、限制竞争效果的,可以颁布实施;具有排除、限制竞争效果的,应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台;未经公平竞争审查的,不得出台。在政府采购相关制度办法实施过程中,应当定期或者适时评估其对全国统一市场和公平竞争的影响,对妨碍统一市场和公平竞争的,要及时修改完善或者予以废止。”根据《国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》(国办发〔2003〕74号)文件第三条“政府采购监督管理部门要切实做好政府采购的政策制定、预算编制、资金支付、信息管理、聘用专家管理、供应商投诉处理、集中采购机构业绩考核和政府采购管理人员培训等监督管理工作。”制度办法的出台主体应以政府采购监管部门为主。本条规定突出的一个核心要素是对市场主体的审查制度不得妨碍公平竞争为原则,必须杜绝排除和限制市场竞争的任何因素,这无疑是政府采购监管部门的责任,特别对省及以下,以及部门集中采购的政府采购监管机构提出了新的标准和要求,是将防止影响公平竞争的抓手前移即从制度出台抓起,笔者理当为此喝彩。


优化营商环境贯穿改革始终

根据38号文第三条的规定,作为政府采购的采购人和采购代理机构必须在优化采购活动办事程序、细化采购活动执行要求、规范保证金收取和退还、及时支付采购资金、完善对供应商的利益损害赔偿和补偿机制等方面将工作重点面向广大供应商,很具有操作性,基本涵盖了政府采购的主要环节,如本条第一款中“对于供应商法人代表已经出具委托书的,不得要求供应商法人代表亲自领购采购文件或者到场参加开标、谈判等”的要求就是一个很好的例证,这样可以为供应商参加政府采购活动提供较大方便。又如本条第二款中“关于实现电子化采购的,采购人、采购代理机构应当向供应商免费提供电子采购文件;暂未实现电子化采购的,鼓励采购人、采购代理机构向供应商免费提供纸质采购文件”的规定,是降低供应商政府采购活动参与成本的具体体现。另外,本条第三、四、五款对于依法保护供应商在投标保证金缴纳退还、采购资金支付、利益损害补偿赔偿等方面作了具体要求,可以用面面俱到来形容。


大胆革新 开展公开采购意向试点

38号文第四、五、六条从加快推进电子化政府采购、进一步提升政府采购透明度、完善政府采购质疑投诉和行政裁决机制等方面对于我国政府采购的未来走向提出了要求,但落实这些要求还要靠艰苦卓绝的努力才能实现。另外,在第五条中提出要“自2020年起,选择部分中央部门和地方开展公开采购意向试点。在试点基础上,逐步实现各级预算单位采购意向公开”,这是政府采购的一个大胆革新,至于如何推行,尚要出台相关的政策。


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